Cơ sở phát lý vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường
Xã hội dân sự là khái niệm dùng để chỉ khoảng không gian phi chính trị – nằm ngoài nhà nước, là môi trường hoạt động tự thân của cá nhân và gia đình phù hợp với các chuẩn mực pháp lý và đạo đức xã hội. XHDS xoay quanh bảy nội dung cơ bản, gồm: Các thiết chế tự nguyện và phi lợi nhuận; quyền của cá nhân; mục đích chung; nguyên tắc pháp quyền; từ thiện; tự do thể hiện; khoan dung.
Xã hội dân sự được cấu thành từ tổng thể của các tổ chức xã hội và dân sự tự nguyện mà các tổ chức này tạo nên cơ sở của một xã hội tự vận hành. Tổ chức XHDS (Civil Society Organisation – CSO) là một thực thể tồn tại trong xã hội dân sự và cấu thành nên XHDS. CSO được hình thành trên cơ sở tập hợp các cá nhân dân sự có cùng lợi ích, tồn tại độc lập với nhà nước nhằm phản ánh tiếng nói và bảo vệ lợi ích của các thành viên. Lợi ích trong xã hội đa dạng do đó tồn tại nhiều tổ chức XHDS khác nhau. Ở Việt Nam hiện nay có quan niệm cho rằng, các tổ chức chính trị – xã hội là CSOs. Tuy nhiên, lấy tiêu chí độc lập với nhà nước để nhận biết thì các tổ chức chính trị – xã hội không đáp ứng được do sự lệ thuộc cả về nhân sự lẫn tài chính với nhà nước. Nói cách khác, các tổ chức này chính là cánh tay nối dài của nhà nước, không phải là CSOs đang bàn đến trong bài viết này.
Theo đó, CSOs bao gồm: Các tổ chức xã hội có tính đại diện giới; các tổ chức xã hội có tính đại diện nghề nghiệp, ngành, lĩnh vực; các tổ chức phi chính phủ NGO; các phương tiện truyền thông đại chúng ngoài nhà nước, các nhà xuất bản, các đài, báo…; các tổ chức từ thiện của tôn giáo và tổ chức tín ngưỡng; các nhóm cùng sở thích, quan điểm và hoàn cảnh; các cá nhân và mối quan hệ liên cá nhân thành các nhóm nhỏ xã hội không chính thức.
Trong pháp luật Việt Nam, sự ra đời và tồn tại của CSOs được ghi nhận tại Điều 25, Hiến pháp năm 2013 về quyền lập hội của người dân và Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định các điều khoản liên quan đến hình thức và cơ chế hoạt động của hội.
Vai trò của CSOs trong thực hiện luật BVMT có cơ sở từ Điều 43, Hiến pháp năm 2013 với hiến định: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường”. Điều này thể hiện nghĩa vụ BVMT thuộc về cả cộng đồng dân sự mà hiện thân chủ yếu thông qua CSOs. Vai trò của CSOs trong thực hiện pháp luật BVMT được quy định khá chi tiết trong Luật BVMT năm 2014.
Tại khoản 1, Điều 4, Luật BVMT năm 2014 quy định: “Bảo vệ môi trường là trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi cơ quan, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân”. “Hộ gia đình và cá nhân” được xem là hai đối tượng thuộc về XHDS được tập hợp, tổ chức và hoạt động dưới dạng CSOs. Trong luật này, một dạng CSO nhắc đến là Tổ chức tự quản về BVMT với vai trò giám sát việc thực hiện pháp luật về BVMT được quy định tại Điều 83.
Trọng tâm vai trò của CSOs được quy định tại Điều 145 “Trách nhiệm và quyền của tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp” và Điều 146 “Quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư” của Luật BVMT năm 2014.
Để cụ thể hóa những nguyên tắc và quy định chung trong Luật BVMT năm 2014 về sự tham gia của cộng đồng và các tổ chức xã hội, Nghị định số 18/2015/NĐ-CP quy định về quy trình lập quy hoạch BVMT với các hướng dẫn quan trọng về hoạt động tham vấn cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp bởi dự án và Nghị định số 19/2015/NĐ-CP hướng dẫn sự tham gia, giám sát trong công tác BVMT của các chủ thể, trong đó bao gồm cả CSOs.
Thực trạng vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường
Vai trò thực hiện pháp luật BVMT của các tổ chức XHDS ở Việt Nam hiện nay được thể hiện qua một số nội dung sau:
Thứ nhất, vai trò tư vấn, đào tạo, cung cấp thông tin về môi trường và BVMT và vận động chính sách công về vấn đề BVMT. CSOs đại diện nghề nghiệp và NGOs là những tổ chức tập hợp các thành viên có hiểu biết chuyên sâu về một lĩnh vực nhất định, trong đó có lĩnh vực môi trường và BVMT. Các tổ chức này có phạm vi hoạt động rộng rãi, hợp tác quốc tế đa dạng do đó có nhiều kinh nghiệm chuyên môn, trở thành một kênh tham vấn quan trọng và hiệu quả của Nhà nước.
Tuy nhiên trên thực tế, việc thực hiện vai trò này ở Việt Nam chưa mấy hiệu quả. Tham vấn CSOs về lĩnh vực BVMT chưa được Nhà nước thực sự quan tâm và xem xét như là một kênh quan trọng trong công tác BVMT. Trong khi đó, đối với CSOs lĩnh vực BVMT có ít tổ chức hoạt động theo hướng chuyên sâu, mà chủ yếu là các hoạt động phong trào. Mặt khác, hoạt động vận động chính sách công nói chung và vận động chính sách công về vấn đề BVMT nói riêng ở Việt Nam chưa tìm thấy cơ chế pháp lý hoạt động. Tư duy chung của xã hội và nhà nước về hoạt động này vẫn trong trạng thái bán hợp pháp, thiếu rõ ràng. Do đó, một vai trò hết sức quan trọng có thể làm thay đổi, chấm dứt hay phát sinh một chính sách liên quan đến vấn đề BVMT đã không được thực hiện một cách hiệu quả.
Thứ hai, vai trò phát hiện và tố giác các hành vi VPPL về BVMT. Trách nhiệm phát hiện các hành vi xâm hại môi trường chủ yếu thuộc về nhà nước, song trên thực tế cho thấy, số lượng các vụ việc được phát giác lại chủ yếu nhờ vào người dân và CSOs. Điều này được lý giải nhờ vào phạm vi hoạt động rộng lớn và không mang lợi ích chính trị của CSOs. Những năm gần đây có nhiều ví dụ ghi nhận kết quả này như: Vụ việc Vedan xả thải ra sông Thị Vải ở Đồng Nai, Formosa Hà Tĩnh làm ONMT biển 5 tỉnh miền Trung, chặt phá cây xanh ở Hà Nội… Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện vai trò này, CSOs vấp phải khó khăn khi tiếp cận các kênh thông tin để truyền tải nội dung cần tố giác, đặc biệt khi tiếp cận với chính quyền. Do đó, tuy phát hiện được nhiều hành vi xâm hại môi trường song khả năng tố giác thành công thấp.
Thứ ba, vai trò giám sát hoạt động thực hiện pháp luật BVMT. Tại khoản 1, Điều 5, Luật BVMT quy định: Nhà nước “Tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia hoạt động BVMT; kiểm tra, giám sát việc thực hiện hoạt động BVMT theo quy định của pháp luật” nhằm nhấn mạnh vai trò giám sát việc thực hiện pháp luật BVMT của CSOs. Điều này xuất phát từ khả năng móc nối giữa lợi ích nhóm của một số bộ phận cơ quan nhà nước với các tổ chức, cá nhân có hành vi xâm phạm môi trường, dẫn đến việc thực hiện các hoạt động BVMT, đặc biệt là xử lý các hành vi xâm phạm môi trường trở nên thiếu công tâm. CSOs sẽ là kênh khách quan đứng ra giám sát hoạt động này nhằm bảo đảm cơ quan nhà nước áp dụng đúng pháp luật BVMT trong mọi trường hợp. Tuy nhiên, dù được ghi nhận về mặt pháp lý song trên thực tiễn hoạt động này còn thiếu hiệu quả, CSOs rất khó khăn để hiện vai trò và tiếng nói của mình. Lợi ích nhóm vẫn được duy trì, nhiều hành vi VPPL về BVMT vẫn không được xử lý, sự hiện diện của CSOs trong vai trò này là tương đối mờ nhạt.
Thứ tư, vai trò trực tiếp thực hiện BVMT thông quá các hoạt động phong trào. Nếu các vai trò kể trên thể hiện sự gián tiếp tác động đến hiệu quả thực hiện pháp luật BVMT thì vai trò thứ tư cho thấy các hành động trực tiếp của CSOs. Thông qua các hoạt động tự nguyện, ngoại khoá, phong trào… CSOs thực hiện BVMT bằng các hoạt động như: Trồng thêm cây xanh, thu gom rác, ngăn chặn các nguồn ô nhiễm… Đây không chỉ chuỗi các hoạt động làm sạch môi trường mà còn có giá trị to lớn trong việc tuyên truyền về ý thức thực hiện pháp luật BVMT cho người dân và xã hội. Mặc dù ngày càng phát triển về số lượng, song các hoạt động này thường sa vào tình trạng không bảo đảm chất lượng, thiếu mục tiêu cụ thể và không kiên trì theo thời gian.
Nguyên nhân và giải pháp nâng cao vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong thực hiện pháp luật bảo vệ môi trường
Có thể thấy, trong thực tiễn thực hiện bốn vai trò cơ bản của các tổ chức XHDS được phân tích ở trên đều tồn tại những hạn chế. Điều này được xác định do một số nguyên nhân sau:
Nhận thức về CSOs nói chung của nhà nước và xã hội chưa thật sự rõ ràng. Trong khi nhà nước chưa thống nhất về cách nhận diện CSOs thì xã hội dường như vẫn tồn tại những nghi ngờ về vai trò của nó. Chính rào cản về nhận thức này đã hạn chế sự hiện diện của CSOs trong nhiều lĩnh vực trong đó có thực hiện pháp luật BVMT. Trong khi đó, môi trường pháp lý lại thiếu sự hiện diện của vận động chính sách công – công cụ quan trọng trong thực hiện vai trò BVMT của CSOs. Điều này khiến cho hoạt động của CSOs Việt Nam ít hiệu quả hơn ở các nước trên thế giới.
Khả năng tiếp cận thông tin của người dân nói chung và CSOs nói riêng bị hạn chế. Điều này xuất phát từ hai nguyên nhân cơ bản: Một là, hành lang pháp lý về quyền tiếp cận thông tin của người dân và CSOs chưa đầy đủ. Mặc dù được ghi nhận bởi Hiến pháp, song các văn bản pháp lý thấp hơn điều chỉnh về nội dung này còn thiếu rõ ràng hoặc chưa được ban hành. Hai là, khả năng xác định thông tin thuộc nội dung mật theo quy định tại Pháp lệnh số 30/2000/PL-UBTVQH10 về Bảo vệ bí mật nhà nước thuộc về Bộ trưởng Bộ Công an trên cơ sở đề nghị của người đứng đầu cơ quan QLNN, bao gồm các cơ quan có thẩm quyền quản lý môi trường. Chính điều này trở thành một rào cản pháp lý rất lớn để CSOs có thể tiếp cận thông tin QLNN về lĩnh vực này.
Sự phản ứng của nhà nước khi nhận được tố giác thông tin về VPPL BVMT còn chậm, thậm chí có những trường hợp các tố giác bị phớt lờ. Điều này có thể lý giải bởi năng lực và sự quan tâm của nhân viên nhà nước đối với thông tin tố giác thấp hoặc sâu sa hơn là sự móc nối cùng có lợi giữa các cá nhân, tổ chức vi phạm với nhà chức trách.
Để nâng cao vai trò cũng như sự hiện diện của CSOs trong thực hiện pháp luật BVMT ở Việt Nam thời gian tới và tương lai xa hơn, xin được đóng góp một số giải pháp sau:
Một là, cần thay đổi nhận thức về CSOs và về vai trò của chúng trong sự vận động của đất nước theo hướng thừa nhận và tôn trọng tính phi chính trị – độc lập với nhà nước, mục đích vì lợi ích của các thành viên và của cộng đồng. Nhận thức này sẽ tạo môi trường thuận lợi cho CSOs hoạt động, đóng góp nhiều hơn nữa cho cộng đồng và hoạt động BVMT ở Việt Nam trong tương lai.
Hai là, cần sớm hoàn thiện hành lang pháp lý về vai trò của CSOs trong việc BVMT bằng việc ghi nhận cụ thể sự hiện diện của họ và các vấn đề pháp lý khác liên quan đến hoạt động BVMT của họ như: Ban hành luật Tiếp cận thông tin của người dân; pháp lý hoá hoạt động vận động chính sách công; xác định nội dung bí mật nhà nước phải thuộc về Quốc hội… Các cơ sở pháp lý bảo đảm sẽ là điều kiện quan trọng cho hoạt động trong nhiều lĩnh vực của CSOs, trong đó có thực hiện pháp luật về BVMT.
Ba là, đến lượt mình CSOs phải có sự chủ động trong việc phát triển cả số lượng và chất lượng. Bên cạnh đó, trong hoạt động cần đề cao tính hiệu quả, giảm bớt tính phong trào, đa dạng hoá cách thức thực hiện, phối hợp cùng nhau để tạo nên những nền tảng sức mạng tác động tích cực, sâu rộng lên quá trình vận hành của xã hội.
Sự hiện diện của CSOs là một tất yếu trong đời sống xã hội dân chủ. Đây không phải là lực lượng đối lập với nhà nước, mà trái lại là đối tác và là người san sẻ với nhà nước những công việc mà nhà nước vì một lý do nào đó chưa thể thực hiện tốt. Vai trò của CSOs trong rất nhiều lĩnh vực đời sống xã hội đã được minh chứng ở nhiều quốc gia trên thế giới và nay ở Việt Nam, nếu có được những nhận thức thiện chí và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và hoạt động của CSOs, thì xã hội cũng sẽ được hưởng lợi từ sự tồn tại đó trong nhiều lĩnh vực khác nhau, bao gồm cả thực hiện pháp BVMT.
ThS. ĐỖ THU HƯƠNG
Khoa thẩm định giá – Đại học Tài chính, quản trị kinh doanh
